非银支付将迎变局

□记者 于晗

为进一步规范支付服务市场，防范支付风险，1月20日，央行发布《非银行支付机构条例（征求意见稿）》（以下简称《条例》）。按照业务实质将非银行支付机构的支付业务重新划分为储值账户运营业务和支付交易处理业务两类，分类确定业务监管要求。

1月22日晚间，央行就备付金存管问题再次下发《非银行支付机构客户备付金存管办法》（以下简称《办法》），《办法》提到，非银行支付机构的客户备付金日终后全部集中存放于其在中国人民银行开立的客户备付金集中存管账户中，明确了人民银行对非银支付机构客户备付金的全额接管权。

时隔十余年，一个更严格的非银支付领域监管框架正在酝酿。业内人士认为，历经十年发展，非银支付领域监管的重新梳理已势在必行。同时，伴随着反垄断的深入以及实施统一功能监管，非银支付领域将迎来新的变局。

分类施策 监管与时俱进

自2010年6月央行公布《非金融机构支付服务管理办法》起，我国对第三方支付机构开始逐渐加强监管，目前，第三方支付牌照可分为四类：网络支付、预付卡受理/发行、银行卡收单以及其他牌照。截至2020年12月，非银金融机构拥有的支付牌照总数为233张。

相较于旧的《非金融机构支付管理办法》，新的《条例》将原有四大类划分方式简化为两类，根据是否开立账户（提供预付价值）、是否具备存款类机构特征，将支付业务划分为“储值账户运营业务”和“支付交易处理业务”。

光大银行分析师王一峰认为，在原有支付牌照定义下，诸如互联网支付、移动电话支付等牌照已不断衍生出新的涵义，原有牌照已无法适应新形势下的监管需要。新的划分方式总体上体现了坚持功能、强调同样的业务遵守相同规则的理念，避免监管套利和监管空白。

金融科技专家苏筱芮认为，“储值账户运营业务”偏“金融”属性，支付交易处理业务偏“科技”属性，该分类有利于与时俱进完善监管框架，针对不同业务类型，提升后续监管的靶向性。

此外，《条例》提到，央行将按规定对非银行支付机构进行综合评价和分类评级，并根据分类评级结果采取差异化、针对性的监管措施。这也体现了金融监管分类管理的思想，有利于对支付机构扶优惩劣。

备付金监管进一步明确

自2017年备付金集中缴存制度确立以来，针对第三方支付客户备付金的监管力度不断升级，严监管成为常态。此次《条例》和《办法》进一步明确非银支付机构客户备付金的账户管理、使用与划转、监督管理及违规处罚条款，规范备付金的集中存管业务。

中国银行研究院研究员郑忱阳表示，第一，《办法》明确了人民银行对非银支付机构客户备付金的全额接管权；第二，建立由中国人民银行及其分支机构、清算机构和备付金银行组成的“三足鼎立”的备付金监督管理体系；第三，允许支付机构客户备付金互转，支持支付机构间合规的业务合作；第四，单独设立罚则一章，加大支付机构违规处罚力度，充分体现了央行对支付行业的强监管和严治理，进一步促进支付行业稳健合规发展。

对于允许支付机构客户备付金互转，郑忱阳认为，“并不意味着监管放松了对支付机构资金划转的要求，而是紧跟时代潮流、满足市场发展需要、支持支付机构合规合作的创新之举，明确规定非银行支付机构之间不得相互直接开放支付业务接口、不得相互开立支付账户，清算机构需要挑起‘监管重担’。”

反垄断或将触及支付业

2021年1月4日，央行工作会议上提出：“加强互联网平台公司金融活动的审慎监管。坚决落实党中央、国务院关于强化反垄断和防止资本无序扩张、统筹金融发展与金融安全的决策部署，抓紧补齐监管制度短板。强化支付领域监管。”

值得注意的是，在此次《条例》中，特别突出了公平竞争和反垄断条款，根据《条例》第54条，非银行支付机构不得开展不正当竞争，妨害市场公平竞争秩序。第55条、第56条明确界定了相关市场范围以及市场支配地位认定标准。第57条规定了针对滥用市场支配地位的监管措施。

王一峰认为，相应条款明确了反垄断监管大方向，然而，在具体细节上仍留有较高的探讨空间。譬如条款第55条、第56条，分别对市场支配地位预警及情形认定上做了规定，但并未对“市场份额”一词做明确界定。其次，当前支付清算协会的统计口径中，支付公司内部资金划转不足以被跟踪、预警。此外，相关处罚措施仍留有较大探讨空间。

中信证券认为，《条例》的出台更多着眼于长远，短期内尚无平台会实质性触发支配地位认定并实施监管措施。但措施出台的本身赋予了央行前所未有的监管权力，含有明确的政策风向和威慑效力。在监管强调公平竞争的背景下，类似于补贴大战或红包获客投入难再出现，行业增速进一步转向平稳。