探索“监管沙盒”发展路径

□曹婷

近年来，以大数据、人工智能、区块链、云计算为代表的新一代信息技术在金融领域的不断创新，对传统金融的服务方式、服务理念、商业模式、产品设计等产生了巨大而深远的影响，为现代金融体系建设提供了新动能，为经济社会发展注入了新活力，金融、科技、法律监管从未像今天这样彼此挟裹又相互依赖、相互制约，当然也给金融监管带来了新的机遇和挑战。在众多影响金融科技创新的因素中，金融监管无疑至关重要，适当的金融监管会直接助力金融创新，反之，则会压制金融创新。是故，探索与金融科技适配的金融监管方式及监管前瞻性思维，在这个金融创新频出的时代尤为重要。而“监管沙盒”就是一个可行的解决之道。

“监管沙盒”相当于一个安全空间，测试机构可以在授权范围内测试其创新的金融产品、服务、商业模式和营销方式，由监管部门对测试过程进行监控，并对测试情况开展评估，以判定是否给予机构更大范围的正式授权。

“监管沙盒”的发展脉络及意义

为适应金融与科技融合发展、金融科技创新日益加快的趋势，2015年，英国金融行为管理局（FCA）首次提出“监管沙盒”概念，并将其引入金融监管，“监管沙盒”计划推出之后即受到国际上的广泛欢迎。

自“监管沙盒”被提出以来，澳大利亚、新加坡、中国香港、泰国、马来西亚等几十个国家开始或计划实施“监管沙盒”测试。其中既包括发达国家或地区，也包含发展中国家或地区。各个国家布局“监管沙盒”的初衷是在风险可控的情况下对金融产品和服务创新进行测试，有同有异、有繁有简、有严有松，各有侧重。

英国最为完善精细，以促进竞争和消费者保护为核心，比如通过提高服务质量，或者通过提高效率来降低服务价格；澳大利亚以“许可豁免”为核心，突出消费者人数和金额限制，亦突出消费者保护；新加坡以放宽现行法律法规监管为核心，重视沙箱公司创新产品和服务的推广能力；中国香港的“监管沙盒”则简明弹性。

异中求同，横向比较之下，不难发现，所有国家在“监管沙盒”过程中，都注重风险的充分暴露和消费者的利益维护，为金融创新提供安全的测试环境，通过特定条件、特定空间、全程监控的创新测试，既前瞻性地理解、识别和把控金融创新的潜在风险和负面影响，又通过及时有效的创新测试审查，缩短金融创新的上市时间和降低所要承担的监管成本，为金融企业开展负责任的、真正让社会获益的金融创新提供有效激励。

在机理上，“监管沙盒”类似于我国的金融改革试点，两者核心理念其实和“监管沙盒”是完全一致的，都是为了鼓励创新提高效率，让它在一定范围内在一定的行业领域中去尝试做一些创新，并且允许他们试错纠错，控制在一定范围内，如果能验证成功再推广到全国各地和各个行业去。

“监管沙盒”打破传统监管思维，创设了一套新的监管制度和监管工具。实行差异化监管，对于监管者、被监管者和金融消费者而言，分别具有不同的意义：对监管者而言，“监管沙盒”的意义一是体现在有效平衡了金融创新与风险的监管手段，在“监管沙盒”中，监管者可以通过对测试的监控及时了解金融科技行业的发展动态，鉴别出有损消费者权益的、亟须修订的、不合时宜的监管规则，同时也可以发现已有监管体制在应对创新产品时所存在的漏洞与缺陷，以便做出及时的调整和补充，进一步完善金融监管。对被监管者而言，“监管沙盒”的意义体现在一是助于缩减金融创新产品面世的时间，二是有利于企业，特别是金融科技初创企业的融资，三是企业可以在沙盒内获得监管者和消费者关于创新产品的反馈，为产品的完善和推广积累市场经验。对金融消费者而言，“监管沙盒”的根本是保护消费者的利益，所以一切制度建立的前提都是消费者权益保护。除了传统意义上对于消费者知情权、自由权、公平交易权、保密权、安全权以及求偿求助权等这些基本权益保护之外，“监管沙盒”扩展了金融消费者保护的内涵，更加注重的是消费者受益，通过降低价格、提高服务质量、互惠交易、增强便利性可得性。

我国引入“监管沙盒”的启示及意义

金融科技在对构建新兴金融业态、提升金融服务质量、促进金融创新发挥重要作用的同时，也强化了金融系统的风险传递，增强了风险隐蔽性，对金融监管提出更高要求。而国内现有的风险监管体系侧重于对传统金融业务的监管，无法实现对创新型金融科技业务的有效监管，亟须引入“监管沙盒”等新型风险监管工具。

（一）鼓励金融创新，防范金融风险

借鉴其他国家和地区的实施经验，结合我国金融创新发展趋势和金融监管体系建立“监管沙盒”制度，起到防范风险和鼓励创新之间的平衡。同时应明确实行“监管沙盒”的目的是提高金融运行效率或使消费者受益。可由人民银行牵头，会同其他金融监管部门以部门规章形式制定出台“监管沙盒”制度。同时协调监管沙盒与现行法律的关系，强化监管测试主题和确保测试的权威性。可借鉴中国香港目前做法，仅放宽业务规范而不放宽机构准入，以鼓励持牌金融机构进行业务创新。

（二）规划监管沙盒制度，建立动态调整机制

首先在“监管沙盒”推出之初，公布“监管沙盒”的目的、原则、申请基本条件和申请方法等基本要求，在接到申请后再协商测试时长、接受测试的客户人数、业务范围及金额等细节，并建立规则动态调整机制。其次，追踪指导，试行之初可以借鉴英国模式，对每个测试的项目进行跟踪指导，增进他们对测试监管、政策和法律事项的理解，并及时掌握测试最新动态。最后，加深对金融科技的认识，提升相机决策水平。监管部门不仅需要对测试机构在申请、测试到正式评估等环节中提出个性化的建议和指引，还要根据监管原则对实际工作遇到各种有明显差异的项目进行价值评断和风险管理，根据事实情况调整完善“监管沙盒”制度。

（三）健全消费者权益保护机制

“监管沙盒”机制可以借鉴国外先进做法，使金融科技的测试产品或服务在上市前具备完善的消费者权益保护措施。首先，必须向有意参与测试的消费者告知项目处于“监管沙盒”测试中及可能面临的风险。其次，消费者必须自愿参与，且需签署书面同意书。禁止以捆绑、强制等方式强迫消费者参与。最后，参与测试的消费者有一般金融消费者同等的财产安全权和依法求偿权，测试企业还需制定经监管部门审核的详细金融消费者权益保护及补偿方案。

（四）监管科技助力“监管沙盒”的实施

“监管沙盒”是监管科技兴起和发展的典型代表，是计算机沙盒技术在金融监管领域的场景建构和理念融合，也是数据驱动、科技驱动型监管在金融监管领域的体现。目前，我国现有的“监管沙盒”在监管科技方面科技性不足，用监管科技提升“监管沙盒”的效用和效率是未来“监管沙盒”的发展趋势，监管科技可以运用大数据进行数据挖掘和分析，为测试企业画像和进行风险评估。通过机器学习、迁移学习，集成学习等算法制定过程指标，为测试企业精准定制测试方案，并借助人工智能人机交互解释监管政策，实现与测试者之间的互动响应等。未来，在中国大的环境下，监管科技的发展模式主要表现为政府引导、企业参与，企业与政府达成战略合作伙伴，为监管者提供监管产品、工具和指标，相关部门通过采购或共同研发等范式获取监管产品和服务。

（五）协调“监管沙盒”与现行法律法规的关系

“监管沙盒”测试计划是新兴的监管手段，难免会存在一些法律法规上的漏洞。因此，我国如果要开展“监管沙盒”，应在授权或者监管豁免等方面符合现行的法律法规的条款，“监管沙盒”的测试过程也要在法律框架下展开。通过协调“监管沙盒”与现行法律之间的关系，强化监管测试主体之间的行为规范，能够使最终的测试结果更有说服力，从而也有效地树立了“监管沙盒”测试的权威性。

从目前情况来看，尽管我国是否引入并实施“监管沙盒”还有待于进一步论证，但“监管沙盒”的理念无疑具有较高的参考价值，即对于金融创新要采取更加包容的监管态度，避免监管过严对金融创新所产生的阻碍作用。从这个意义上说，我国应当积极借鉴“监管沙盒”的理念，在条件允许的情况下，加快监管工具创新，探讨创建“在风险可控的前提下测试金融创新”的新型金融监管工具，以此在防范金融风险的同时促进金融创新，从而不断提高消费者福利、提高金融体系的运行效率。

（作者单位：中关村互联网金融研究院）

我国“监管沙盒”发展脉络

2017年2月16日

《中国互联网金融安全发展报告2016》发布会上，北京市金融工作局党组书记霍学文透露，北京市政府将对互联网金融进行“监管沙盒”模式的试验。

2018年10月22日

中关村管委会联合北京市金融工作局、北京市科学技术委员会发布了《北京市促进金融科技发展规划（2018年-2022年）》提出，探索推动以“监管沙盒”为核心的金融科技监管创新试点落地，推动在北京金融科技与专业服务创新示范区探索“监管沙盒”试点和“金融风险管理实验区”，吸引监管机构、地方政府、技术企业、高校与研究机构、行业组织等参与，有效探索金融科技的安全边界与创新路径。

2019年2月

国务院发布《关于全面推进北京市服务业扩大开放综合试点工作方案的批复》，提出构建多点支撑、功能完善的金融开放空间格局，着力强化西城区国家金融管理和服务功能，聚焦人民币国际化、金融科技、风险管理和金融监管，积极承接国家金融改革开放任务，建设国家级金融科技示范区，在依法合规的前提下探索监管“沙盒机制”，促进金融发展，防范金融风险。