农业保险财政补贴的新形势、新要求和新任务
发布时间：2015-08-10 09:31:27 作者：朱俊生 来源：中国保险报·中保网
农业保险保费补贴已成为财政支农的重要手段和农业保险快速发展的重要推动器。在中央政策的引导下，补贴资金逐年增长，补贴品种日益增加，补贴比例不断提高，补贴区域日趋扩大。各级政府的农业保险保费补贴由2008年的78.44亿元，增加到2014年的250.7亿元，带动全国农业保险实现保费收入325.7亿元。当前，农业保险发展的新形势对财政补贴提出新要求：一方面，现代农业和地方特色农业发展、基本公共服务均等化、构建普惠性农业保险体系等要求进一步优化目前的保费补贴政策；另一方面，要适应将部分“黄箱”补贴改为“绿箱”补贴的要求，拓展补贴结构，提高补贴的总量水平，从而进一步提升农业保险的支农地位。
一、农业保险财政补贴的新形势和新要求
（一）现代农业发展要求拓宽产品补贴范围
发展现代农业是新时期加快推进我国农业发展的重要战略部署。现代农业发展的重要内容是构建新型农业经营体系。2014、2015年中央一号文件都提出要“发展多种形式规模经营”、“扶持发展新型农业经营主体”，以“加快构建新型农业经营体系”。在现代农业发展的内生需求驱动以及政策引导的共同作用下，新型经营主体快速发展，截至2014年底，全国经营面积在50亩以上的专业大户有318万户，家庭农场87.7万家，农民合作社128.9万家，龙头企业12万多家，各类农业社会化服务组织超过115万个。
但传统的农业保险主要着眼于高度分散化的小农经营，不能适应现代农业与新型经营主体的发展。这突出表现在三个方面：一是农业保险产品体系单一、没有差异化，难以满足现代农业发展过程中多层次的风险管理需求。新型农业经营主体已经表现出不同于传统小农户经营的特点，但一直以来却没有针对它们的专属产品；二是农业保险产品的保障水平低，难以满足规模化经营主体的保障需求。传统保险产品的保险金额较低，甚至难以覆盖种植业的物化成本，不能适应现代农业高成本、高投入的生产特点；三是保障范围较窄，难以适应现代农业发展中出现的许多新情况、新需求。
因此，现代农业对农业保险发展提出了新的更高的要求。首先，细分市场，开发针对性的专属产品。农业保险要适应新型经营主体生产方式变革的特点，进行有效的市场细分，开发满足其需求特点的专属性产品。
其次，提高保障水平，适应农业进入生产高成本时代的要求。随着农业现代化的推进，人工、设备等带动农业生产成本逐步提高，要求进一步提升农业保险的保障水平，适应新型经营主体高投入、高成本的要求，使得新型经营主体在灾害发生时能够得到比较充分的补偿，及时恢复再生产。
（二）地方特色农业发展的新形势要求拓宽补贴品种
发展地方特色优势农业，是提高农业产业化水平、推进农业现代化的必然要求，是优化资源配置、提高农业综合生产能力的重大举措，是发挥比较优势、提升农产品市场竞争力的客观要求。各地特色与优势产业形成，要求相应的农业保险产品为之保驾护航。
而目前中央财政提供保费补贴的品种却是“自上而下”确定的，虽然大都是关系国计民生的大宗农产品，具有重要的战略意义，但由于补贴品种数量有限，难以满足各地区和农户差异化的农业保险需求，与地方政府“自下而上”的诉求和政策导向产生一定的冲突，从而削弱了政策性农业保险的效果。
中国农业保险补贴品种的数量虽然在逐年增加，但与发达国家相比差距甚远。目前，美国得到农业保险保费补贴的农作物和畜牧产品多达130多种，而中国得到中央财政农业保险保费补贴的农产品品种只有16种（类），地方特色农作物和特色养殖产品的保险至今没有纳入中央财政补贴保费的支持体系，只是部分地区的地方财政给予了单独的保费补贴。可见，农业保险保费补贴的品种范围有待拓展，以适应地方特色优势农业发展的需要。
（三）基本公共服务均等化要求完善差异化补贴政策
目前农业保险的保费补贴政策同时存在财政横向失衡和纵向失衡问题。横向失衡表现为，同级政府之间由于财力不平等所导致的农业保险保费补贴的不平等。虽然中央财政的保费补贴已经部分地考虑到各地财力的差异，开始向中西部地区倾斜，但由于各省经济发展与财力的巨大差异，一些农业大省、往往也是财政弱省，最需要农业保险和保费补贴，但由于财力有限，对中央财政保费补贴的配套能力较差，不能及时或者难以提供相应的地方财政保费补贴，导致中央财政的保费补贴资金拨付滞后，进而影响整个保费补贴资金的到位。这就使得最需要农业保险保障的地区反而更少、更滞后地享受到中央财政的保费补贴，从而产生补贴累退效应。
纵向失衡是指省级以下的政府、特别是市县级政府不仅负责提供农业保险的相关公共服务，而且还承担着沉重的筹资责任。这种分散化的筹资安排是农业保险公共服务的地区差距不断扩大的重要原因。因此，需要调整各级政府的筹资结构，需要强化省级财政的筹资力度，充分发挥省级财政转移支付对地方财政财力的均等化作用。
（四）构建普惠性农业保险体系要求对小农户全额补贴
目前我国农村的经营体系呈现明显的二元特征，即正在发展的新型经营主体与小规模经营的传统农户并存。对于后者，有必要实行全额补贴，构建真正的普惠性农业保险体系。
首先，小规模经营的传统农户对农业保险缺乏需求。传统分散的小农户生产规模小，投入的资本、劳动相应较小，面临的风险相对小，农户对农业风险的意识比较淡漠，对农业保险的需求水平并不高。目前农户的兼业经营非常普遍，农业对农民增收的贡献持续下降，工资性收入对农民增收的贡献较快上升。这样，对于大部分传统农户而言，种植业主要解决的是口粮问题，农业自然风险及其造成的农作物产量损失对其实际收入和正常生活的影响比较有限，对农业保险的需求也就相对有限。由于没有真实的需求，自然缺乏缴费的意愿和动力，为将其纳入农业保险体系，客观上需要财政对其保费进行全额补贴。
其次，对小农户缴费的要求使得农业保险的经营陷入高成本与违规的两难困境。面对规模小、组织化程度低的传统农户，保险公司的经营处于两难困境中。一方面，依赖于行政的强力推动，农业保险的经营成本相对较低，但这很大程度上是以较大的违规为代价的，已经对农业保险声誉造成了严重伤害，注定难以持续。首先，由于一些地方公私合作的边界不清，政府对公司行为渗透过度，行政推动已经带来诸多负面影响。其次，由于保险公司的关注点主要在政府部门，忽视自身能力建设，经营管理不规范、服务能力差、虚假承保、虚假理赔等问题突出，一些地方存在“保费是垫出来的，赔款是谈出来的，财政补贴是套出来的”现象，已经很大程度上背离了农业保险的政策目标。最后，行政推动下的相对低成本也是一种“幻象”：一些费用成本体现为行政资源占用，没有现实地转化为费用成本。同时，由于行政权力约束不力，存在虚假承保和虚假理赔等违法违规现象，不少业务为虚构业务，基本上没有成本和费用支出。再加上行政强制，一些工作没有做实，节省了本该支出的成本。
另一方面，如果农业保险不依赖于行政的强力推动，则必然会遭遇交易成本太高的难题。由于信息不对称引发的逆选择与道德风险问题使得农业保险的交易成本普遍比较高。中国农村地域分散，一家一户小规模经营的比例还比较高，组织化程度低，这些都给保险公司的销售与理赔都带来巨大的挑战。
最后，为普惠性的农业保险提供全额补贴也是发达国家的经验。美国巨灾保险计划（Catastrophic Coverage, CAT）就是联邦政府提供全额补贴的普惠性农业保险产品。农场主只要为每县的每种农作物支付50-200 美元的管理费即可（目前已经提高至300 美元），财力不足的农场主可以免缴。被保险人可以获得超过正常产量50% 以上的产量损失赔偿、管理部门确定价格55% 的赔偿，保障程度较低。农场主一般都在普惠性的巨灾保险基础上，选择购买保障程度更高的保险产品（Buy Up）。这样，美国形成了二元化的农业保险产品体系，即全额补贴保费、普惠性、提供最基本风险保障的巨灾保险与部分补贴保费、选择性、提供更高保障程度的保险产品，很好地兼顾了公平与效率。
（五）提升农业保险支农地位要求进一步拓展补贴项目结构
农业保险是现代农业发展的稳定器和助推器，是世界各国促进现代农业发展的普遍制度安排。发达国家的经验还表明，农业保险的支农地位还在进一步提升。比如，美国联邦农作物保险在其农业安全网中地位越来越突出。美国农业安全网用于联邦农作物保险支出占比不断增加。2012年，政府用于农作物保险的支出合计140亿美元，远高于农产品计划和灾害救助总计支出的69.28亿美元。从风险管理效果看，美国也越来越倚重于联邦农作物保险计划。2012年，美国遭遇50年来最严重的干旱，保险赔付172亿元，几乎是农产品计划与灾害救助两个项目支出的2.5倍，凸显了农业保险的核心地位。农业保险在美国农业支持体系中的地位不断提升，其原因在于：首先，农业保险是市场化的农业支持政策，不易引发贸易争端，可以回避“黄箱”补贴的总支持量指数限制及其适用的可诉补贴规则；其次，美国农业保险产品以收入保险为主体，具有价格与收入支持功能，可以部分取代农产品计划，部分替代价格支持。同时，农业保险的灾害补偿功能可以取代灾害救助项目的大部分功能。最后，农业保险可以更好地发挥市场机制在风险管理中的作用，通过费率的高低调节生产过程中的风险行为，抑制灾害救助激发在高风险地区生产的倾向；可以发挥政府补贴的杠杆作用，平均保费补贴62%，带动农场主的保费投入，从而有助于减轻政府的预算压力。正是在上述背景下，美国《2014年农业法案》进一步改革收入补贴，增加保险项目，在未来的预算中增加对于作物保险项目的支出。美国农业安全网的上述变化趋势对中国农业补贴政策的调整具有重要的借鉴意义。近年来中国对农业的补贴支持快速增长，农业支持总量和主要农产品补贴水平大幅提高。但价格支持和挂钩补贴逐步成为主要政策工具，对市场的干预和扭曲作用日益明显。因此，应充分发挥政策性农业保险的核心地位。
为提升农业保险的支农地位，需要进一步拓展补贴的项目结构。世界银行2008年对63个开展了种植业保险的国家和地区的调查显示，实行保费补贴、经营管理费用补贴、损失评估补贴、再保险补贴、研发和培训等其他项目补贴的国家和地区的比例分别为63%、16%、6%、32%、44%。可见，对农业保险的中央财政补贴大多是保费补贴、保险经营机构经营管理费用补贴和再保险补贴。同时，一些国家（比如印度）提供损失评估补贴，引入季节性的测产（seasonal crop cutting）以确定全国作物生产和产量统计数据。另外，44%的被调查国家与地区提供其他形式的补贴，包括对农业保险新产品与计划的研发费用以及农户与农业保险员工的保险意识教育和培训提供支持。但是目前，中国中央财政对农业保险的补贴项目仅限于保费补贴这一种方式，补贴项目较为单一。除个别地区外，农业保险经营机构经营管理费用补贴与中央财政支持下的农业再保险制度都没有建立。另外，损失评估以及其他形式的补贴制度也没有建立。
二、农业保险财政补贴的新任务
（一）将服务现代农业发展的各种创新性产品纳入中央财政补贴范围
传统的“低保费、低保额”的农业保险产品不能满足现代农业发展的需求。当前农业保险发展已经进入促进现代农业发展的新阶段，要着眼于提高保障程度，满足新型农业经营主体规模化经营对于农业保险的更高的风险保障要求，建立多层次的农业保险产品体系。因此，中央财政要要基于目前的中央财政补贴品种目录，将服务现代农业发展、提高保障水平的高保额产品、产量保险、价格保险、收入保险等各种创新性产品全部纳入中央财政补贴范畴。
（二）保费补贴向规模化经营的新型农村经营主体倾斜
目前财政对农业保险的保费补贴实行统一补贴政策，补贴比例与投保人的种植规模以及保险产品的保障水平都没有关系。这种补贴政策在某种程度上是与国家对农业发展的政策导向相悖的。2015年中央一号文件提出要“加快构建新型农业经营体系”，具体措施包括“创新土地流转和规模经营方式，积极发展多种形式适度规模经营”、“鼓励发展规模适度的农户家庭农场”等。但目前的保费补贴政策并没有体现促进现代农业和新型农村经营主体的政策导向。规模化经营的新型经营主体土地利用率、产出率、商品化率高，对国家粮食稳定的贡献大，国家对政策性农业保险的保费补贴理应向其倾斜。因此，有必要改变统一的保费补贴政策，将农业保险保费补贴政策的完善与优化与培育新型农业经营主体、促进农业规模化经营有机结合起来，即将补贴比例与投保人的种植规模与保险产品的保障水平结合起来，重点补贴农业规模化生产的新型农村经营主体，重点补贴保障水平高的保险产品，以加快构建新型农业经营体系。
自2015年开始，国家加大对新型农业经营主体的支持力度，实行新增补贴向专业大户、家庭农场和农民合作社倾斜政策。财政部、农业部今年5月份联合出台的《关于调整完善农业三项补贴政策的指导意见》，明确并加大了对适度规模经营的支持，在全国范围内调整20%的农资综合补贴资金用于支持粮食适度规模经营。可见，保费补贴向规模化经营的新型农村经营主体倾斜，也符合公共财政补贴的上述导向。
因此，对于面向新型农村经营主体的专属性农业保险产品，要有针对性地加大保费补贴的力度，以契合规模化经营的政策导向。事实上，一些地方政府已经在积极探索如何将调整完善农业三项补贴政策与支持农业保险发展有机结合起来，并取得了有益的经验。比如，中原农业保险为新型经营主体提供的高保障保险产品，就是在河南省级财政大力支持下研发的，新增的保额与保险责任所对应的财政补贴全部由省级财政负担。河南省财政厅通过支持面向新型农村经营主体的专属农业保险产品，有效提高了农业“三项补贴”的政策效能，很好地实现了支持粮食适度规模经营的政策目标。
（三）基于地方特色农业发展的需要扩大中央财政补贴品种
要基于地方特色农业发展的需要进一步增加保费补贴品种，尽可能扩大中央财政补贴的品种范围，满足地方的需求。中央财政要逐步对各地具有地方优势特色的农产品保险提供保费补贴，设立特色农产品保费补贴项目。
地方特色农业都是全国农业不可缺少的重要组成部分，基于各地农业发展需要开发的优势特色农业保险品种都有必要纳入中央财政补贴范围，以更好地支持现代农业的发展。
（四）以差异化的补贴政策实现农业保险公共服务的均等化
要基于实现基本公共服务均等化的要求，进一步优化地区差异化的保费补贴政策，实现农业保险的横向公平。按照比东部、中部和西部地区更加细分的区域确定地区差异化的中央财政补贴比例。中央财政的补贴比例要充分考虑到各地经济和社会发展水平的差异，并与地方财政的支持能力结合起来
另外，地方各层级政府的补贴比例与水平也要与该地区的经济发展水平以及财政负担能力相挂钩。特别应尽量降低直至取消市级、县级财政的补贴比例，以减轻地方政府特别是不发达地区地方政府的财政负担，实现农业保险公共服务的纵向公平。2014年“一号文件”提出“提高中央、省级财政对主要粮食作物保险的保费补贴比例，逐步减少或取消产粮大县县级保费补贴”，2015年“一号文件”再次强调“加大中央、省级财政对主要粮食作物保险的保费补贴力度”。一方面，农业生产大县对保险补贴的财政负担能力相对较低。另一方面，保障这些农业生产大县的农业发展，对于保障国家粮食安全具有重要的战略意义。
（五）以全额补贴和产品创新构建普惠性农业保险体系
可以考虑借鉴美国巨灾保险计划（CAT）的经验，通过全额补贴，构建为农户提供最基本风险保障的普惠性农业保险体系。
在实践操作中有两种选择：一是不区分小农户与现代农业经营主体，均提供全额补贴。粗略地匡算，我国2014年各级政府保费补贴250.7亿元，假设补贴比例总体约为80%，则如果在保持现有的保费收入规模不变情况下实行全额补贴，财政需要另行支出62.7亿元。但实施普惠性农业保险后，理论上可保种植面积应该全面覆盖。2014年，承保主要农作物超过15亿亩，约占全国主要农作物播种面积62%，以此推算，在全额补贴的情况下如果实现主要农作物播种面积100%覆盖，则应多支出254.7亿元（250.7÷0.62÷0.8-250.7）。即保费补贴在目前的基础上增加约250亿元，就可以全额补贴的方式实现对全国主要农作物的完全覆盖。
二是区分小农户与现代农经营主体，仅对小农户提供全额补贴，则所需的财政补贴更为有限。截至2014年底，全国经营面积在50亩以上的农户达到341.4万户，占农户总数的1.3%。如果以50亩（含）作为不提供全额补贴的标准，则无须对341.4万户提供全额保费补贴。粗略估计，经营面积在50亩以上的农户总的耕作面积大约占播种面积的五分之一，这样，新增补贴将只增加200亿元左右。
2014年，仅粮食直补、良种补贴、农机具购置补贴和农资综合补贴“四项补贴”，中央财政支出就超过1700亿。由此计算，新增加200-250亿元的补贴仅相当于“四项补贴”总量的11.8-14.7%，对财政的压力并不大。
实施全额保费补贴后，很好地解决了农险保险的缴费难问题，但仍然存在理赔难题，交易成本仍然高昂。建议同时进行产品创新，主要以区域产量保险和（或）天气指数保险取代当前的物化成本保险，以降低交易成本。目前大多数农户的经营规模仍然很小，要充分考虑利用区域产量保险以及天气指数保险等创新方案，探索适合中国的农业保险经营模式。如果全额补贴适用于创新后的保险产品，则由于这些产品的费率相对更低，财政因此支出的保费补贴也会相应减少。
（六）拓展补贴结构以提升农业保险支农地位
中国入世时承诺，农产品“黄箱补贴”不得超过产值的8.5%，据有关测算，中国已经逼近这条“黄线”。继续增加现有补贴种类的总量，将使我国在世界贸易组织规则总体范围内的支持空间进一步缩小，不利于我国充分利用规则调动种粮农民积极性、进一步提高种粮农民收入水平。因此，需要根据WTO规则调整和改革农业补贴政策，将部分“黄箱补贴”改为“绿箱补贴”，即将一部分农业补贴转为在世界贸易组织规则中使用不受限制的补贴，比如对农业保险的支持，进一步提升农业保险在支农体系中的地位和作用。
为此，要进一步拓展补贴结构，建立中央财政对农业保险经营机构经营管理费用和农业再保险以及其他形式的补贴制度。一是要兼顾政策需要以及不同险种间费用的差异性，实行差异化的经营管理费用补贴。比如，1995年，美国将巨灾保险计划（CAT）和多种风险作物保险（MPCI）中保障程度更高的产品的费用补贴率分别设定为14%和31%（当然，此后实际费用补贴率稳步下降）。二是建立中央财政对农业再保险的补贴机制。三是研究和探索对农业保险提供其他形式补贴的方式与方法。比如，一些保险公司正在积极探索商业模式的创新，以适应和促进现代农业发展。可以为这些公司在新的商业模式探索中需要的大量信息化、基础建设等投入提供恰当的支持。还可以借鉴国际通行做法，对农业保险新产品与计划的研发费用以及农户与农业保险员工的保险意识教育和培训提供相应的支持。
（作者系首都经济贸易大学教授，博士生导师）
农业保险保费补贴已成为财政支农的重要手段和农业保险快速发展的重要推动器。在中央政策的引导下，补贴资金逐年增长，补贴品种日益增加，补贴比例不断提高，补贴区域日趋扩大。各级政府的农业保险保费补贴由2008年的78.44亿元，增加到2014年的250.7亿元，带动全国农业保险实现保费收入325.7亿元。当前，农业保险发展的新形势对财政补贴提出新要求：一方面，现代农业和地方特色农业发展、基本公共服务均等化、构建普惠性农业保险体系等要求进一步优化目前的保费补贴政策；另一方面，要适应将部分“黄箱”补贴改为“绿箱”补贴的要求，拓展补贴结构，提高补贴的总量水平，从而进一步提升农业保险的支农地位。
一、农业保险财政补贴的新形势和新要求
（一）现代农业发展要求拓宽产品补贴范围
发展现代农业是新时期加快推进我国农业发展的重要战略部署。现代农业发展的重要内容是构建新型农业经营体系。2014、2015年中央一号文件都提出要“发展多种形式规模经营”、“扶持发展新型农业经营主体”，以“加快构建新型农业经营体系”。在现代农业发展的内生需求驱动以及政策引导的共同作用下，新型经营主体快速发展，截至2014年底，全国经营面积在50亩以上的专业大户有318万户，家庭农场87.7万家，农民合作社128.9万家，龙头企业12万多家，各类农业社会化服务组织超过115万个。
但传统的农业保险主要着眼于高度分散化的小农经营，不能适应现代农业与新型经营主体的发展。这突出表现在三个方面：一是农业保险产品体系单一、没有差异化，难以满足现代农业发展过程中多层次的风险管理需求。新型农业经营主体已经表现出不同于传统小农户经营的特点，但一直以来却没有针对它们的专属产品；二是农业保险产品的保障水平低，难以满足规模化经营主体的保障需求。传统保险产品的保险金额较低，甚至难以覆盖种植业的物化成本，不能适应现代农业高成本、高投入的生产特点；三是保障范围较窄，难以适应现代农业发展中出现的许多新情况、新需求。
因此，现代农业对农业保险发展提出了新的更高的要求。首先，细分市场，开发针对性的专属产品。农业保险要适应新型经营主体生产方式变革的特点，进行有效的市场细分，开发满足其需求特点的专属性产品。
其次，提高保障水平，适应农业进入生产高成本时代的要求。随着农业现代化的推进，人工、设备等带动农业生产成本逐步提高，要求进一步提升农业保险的保障水平，适应新型经营主体高投入、高成本的要求，使得新型经营主体在灾害发生时能够得到比较充分的补偿，及时恢复再生产。
（二）地方特色农业发展的新形势要求拓宽补贴品种
发展地方特色优势农业，是提高农业产业化水平、推进农业现代化的必然要求，是优化资源配置、提高农业综合生产能力的重大举措，是发挥比较优势、提升农产品市场竞争力的客观要求。各地特色与优势产业形成，要求相应的农业保险产品为之保驾护航。
而目前中央财政提供保费补贴的品种却是“自上而下”确定的，虽然大都是关系国计民生的大宗农产品，具有重要的战略意义，但由于补贴品种数量有限，难以满足各地区和农户差异化的农业保险需求，与地方政府“自下而上”的诉求和政策导向产生一定的冲突，从而削弱了政策性农业保险的效果。
中国农业保险补贴品种的数量虽然在逐年增加，但与发达国家相比差距甚远。目前，美国得到农业保险保费补贴的农作物和畜牧产品多达130多种，而中国得到中央财政农业保险保费补贴的农产品品种只有16种（类），地方特色农作物和特色养殖产品的保险至今没有纳入中央财政补贴保费的支持体系，只是部分地区的地方财政给予了单独的保费补贴。可见，农业保险保费补贴的品种范围有待拓展，以适应地方特色优势农业发展的需要。
（三）基本公共服务均等化要求完善差异化补贴政策
目前农业保险的保费补贴政策同时存在财政横向失衡和纵向失衡问题。横向失衡表现为，同级政府之间由于财力不平等所导致的农业保险保费补贴的不平等。虽然中央财政的保费补贴已经部分地考虑到各地财力的差异，开始向中西部地区倾斜，但由于各省经济发展与财力的巨大差异，一些农业大省、往往也是财政弱省，最需要农业保险和保费补贴，但由于财力有限，对中央财政保费补贴的配套能力较差，不能及时或者难以提供相应的地方财政保费补贴，导致中央财政的保费补贴资金拨付滞后，进而影响整个保费补贴资金的到位。这就使得最需要农业保险保障的地区反而更少、更滞后地享受到中央财政的保费补贴，从而产生补贴累退效应。
纵向失衡是指省级以下的政府、特别是市县级政府不仅负责提供农业保险的相关公共服务，而且还承担着沉重的筹资责任。这种分散化的筹资安排是农业保险公共服务的地区差距不断扩大的重要原因。因此，需要调整各级政府的筹资结构，需要强化省级财政的筹资力度，充分发挥省级财政转移支付对地方财政财力的均等化作用。
（四）构建普惠性农业保险体系要求对小农户全额补贴
目前我国农村的经营体系呈现明显的二元特征，即正在发展的新型经营主体与小规模经营的传统农户并存。对于后者，有必要实行全额补贴，构建真正的普惠性农业保险体系。
首先，小规模经营的传统农户对农业保险缺乏需求。传统分散的小农户生产规模小，投入的资本、劳动相应较小，面临的风险相对小，农户对农业风险的意识比较淡漠，对农业保险的需求水平并不高。目前农户的兼业经营非常普遍，农业对农民增收的贡献持续下降，工资性收入对农民增收的贡献较快上升。这样，对于大部分传统农户而言，种植业主要解决的是口粮问题，农业自然风险及其造成的农作物产量损失对其实际收入和正常生活的影响比较有限，对农业保险的需求也就相对有限。由于没有真实的需求，自然缺乏缴费的意愿和动力，为将其纳入农业保险体系，客观上需要财政对其保费进行全额补贴。
其次，对小农户缴费的要求使得农业保险的经营陷入高成本与违规的两难困境。面对规模小、组织化程度低的传统农户，保险公司的经营处于两难困境中。一方面，依赖于行政的强力推动，农业保险的经营成本相对较低，但这很大程度上是以较大的违规为代价的，已经对农业保险声誉造成了严重伤害，注定难以持续。首先，由于一些地方公私合作的边界不清，政府对公司行为渗透过度，行政推动已经带来诸多负面影响。其次，由于保险公司的关注点主要在政府部门，忽视自身能力建设，经营管理不规范、服务能力差、虚假承保、虚假理赔等问题突出，一些地方存在“保费是垫出来的，赔款是谈出来的，财政补贴是套出来的”现象，已经很大程度上背离了农业保险的政策目标。最后，行政推动下的相对低成本也是一种“幻象”：一些费用成本体现为行政资源占用，没有现实地转化为费用成本。同时，由于行政权力约束不力，存在虚假承保和虚假理赔等违法违规现象，不少业务为虚构业务，基本上没有成本和费用支出。再加上行政强制，一些工作没有做实，节省了本该支出的成本。
另一方面，如果农业保险不依赖于行政的强力推动，则必然会遭遇交易成本太高的难题。由于信息不对称引发的逆选择与道德风险问题使得农业保险的交易成本普遍比较高。中国农村地域分散，一家一户小规模经营的比例还比较高，组织化程度低，这些都给保险公司的销售与理赔都带来巨大的挑战。
最后，为普惠性的农业保险提供全额补贴也是发达国家的经验。美国巨灾保险计划（Catastrophic Coverage, CAT）就是联邦政府提供全额补贴的普惠性农业保险产品。农场主只要为每县的每种农作物支付50-200 美元的管理费即可（目前已经提高至300 美元），财力不足的农场主可以免缴。被保险人可以获得超过正常产量50% 以上的产量损失赔偿、管理部门确定价格55% 的赔偿，保障程度较低。农场主一般都在普惠性的巨灾保险基础上，选择购买保障程度更高的保险产品（Buy Up）。这样，美国形成了二元化的农业保险产品体系，即全额补贴保费、普惠性、提供最基本风险保障的巨灾保险与部分补贴保费、选择性、提供更高保障程度的保险产品，很好地兼顾了公平与效率。
（五）提升农业保险支农地位要求进一步拓展补贴项目结构
农业保险是现代农业发展的稳定器和助推器，是世界各国促进现代农业发展的普遍制度安排。发达国家的经验还表明，农业保险的支农地位还在进一步提升。比如，美国联邦农作物保险在其农业安全网中地位越来越突出。美国农业安全网用于联邦农作物保险支出占比不断增加。2012年，政府用于农作物保险的支出合计140亿美元，远高于农产品计划和灾害救助总计支出的69.28亿美元。从风险管理效果看，美国也越来越倚重于联邦农作物保险计划。2012年，美国遭遇50年来最严重的干旱，保险赔付172亿元，几乎是农产品计划与灾害救助两个项目支出的2.5倍，凸显了农业保险的核心地位。农业保险在美国农业支持体系中的地位不断提升，其原因在于：首先，农业保险是市场化的农业支持政策，不易引发贸易争端，可以回避“黄箱”补贴的总支持量指数限制及其适用的可诉补贴规则；其次，美国农业保险产品以收入保险为主体，具有价格与收入支持功能，可以部分取代农产品计划，部分替代价格支持。同时，农业保险的灾害补偿功能可以取代灾害救助项目的大部分功能。最后，农业保险可以更好地发挥市场机制在风险管理中的作用，通过费率的高低调节生产过程中的风险行为，抑制灾害救助激发在高风险地区生产的倾向；可以发挥政府补贴的杠杆作用，平均保费补贴62%，带动农场主的保费投入，从而有助于减轻政府的预算压力。正是在上述背景下，美国《2014年农业法案》进一步改革收入补贴，增加保险项目，在未来的预算中增加对于作物保险项目的支出。美国农业安全网的上述变化趋势对中国农业补贴政策的调整具有重要的借鉴意义。近年来中国对农业的补贴支持快速增长，农业支持总量和主要农产品补贴水平大幅提高。但价格支持和挂钩补贴逐步成为主要政策工具，对市场的干预和扭曲作用日益明显。因此，应充分发挥政策性农业保险的核心地位。
为提升农业保险的支农地位，需要进一步拓展补贴的项目结构。世界银行2008年对63个开展了种植业保险的国家和地区的调查显示，实行保费补贴、经营管理费用补贴、损失评估补贴、再保险补贴、研发和培训等其他项目补贴的国家和地区的比例分别为63%、16%、6%、32%、44%。可见，对农业保险的中央财政补贴大多是保费补贴、保险经营机构经营管理费用补贴和再保险补贴。同时，一些国家（比如印度）提供损失评估补贴，引入季节性的测产（seasonal crop cutting）以确定全国作物生产和产量统计数据。另外，44%的被调查国家与地区提供其他形式的补贴，包括对农业保险新产品与计划的研发费用以及农户与农业保险员工的保险意识教育和培训提供支持。但是目前，中国中央财政对农业保险的补贴项目仅限于保费补贴这一种方式，补贴项目较为单一。除个别地区外，农业保险经营机构经营管理费用补贴与中央财政支持下的农业再保险制度都没有建立。另外，损失评估以及其他形式的补贴制度也没有建立。
二、农业保险财政补贴的新任务
（一）将服务现代农业发展的各种创新性产品纳入中央财政补贴范围
传统的“低保费、低保额”的农业保险产品不能满足现代农业发展的需求。当前农业保险发展已经进入促进现代农业发展的新阶段，要着眼于提高保障程度，满足新型农业经营主体规模化经营对于农业保险的更高的风险保障要求，建立多层次的农业保险产品体系。因此，中央财政要要基于目前的中央财政补贴品种目录，将服务现代农业发展、提高保障水平的高保额产品、产量保险、价格保险、收入保险等各种创新性产品全部纳入中央财政补贴范畴。
（二）保费补贴向规模化经营的新型农村经营主体倾斜
目前财政对农业保险的保费补贴实行统一补贴政策，补贴比例与投保人的种植规模以及保险产品的保障水平都没有关系。这种补贴政策在某种程度上是与国家对农业发展的政策导向相悖的。2015年中央一号文件提出要“加快构建新型农业经营体系”，具体措施包括“创新土地流转和规模经营方式，积极发展多种形式适度规模经营”、“鼓励发展规模适度的农户家庭农场”等。但目前的保费补贴政策并没有体现促进现代农业和新型农村经营主体的政策导向。规模化经营的新型经营主体土地利用率、产出率、商品化率高，对国家粮食稳定的贡献大，国家对政策性农业保险的保费补贴理应向其倾斜。因此，有必要改变统一的保费补贴政策，将农业保险保费补贴政策的完善与优化与培育新型农业经营主体、促进农业规模化经营有机结合起来，即将补贴比例与投保人的种植规模与保险产品的保障水平结合起来，重点补贴农业规模化生产的新型农村经营主体，重点补贴保障水平高的保险产品，以加快构建新型农业经营体系。
自2015年开始，国家加大对新型农业经营主体的支持力度，实行新增补贴向专业大户、家庭农场和农民合作社倾斜政策。财政部、农业部今年5月份联合出台的《关于调整完善农业三项补贴政策的指导意见》，明确并加大了对适度规模经营的支持，在全国范围内调整20%的农资综合补贴资金用于支持粮食适度规模经营。可见，保费补贴向规模化经营的新型农村经营主体倾斜，也符合公共财政补贴的上述导向。
因此，对于面向新型农村经营主体的专属性农业保险产品，要有针对性地加大保费补贴的力度，以契合规模化经营的政策导向。事实上，一些地方政府已经在积极探索如何将调整完善农业三项补贴政策与支持农业保险发展有机结合起来，并取得了有益的经验。比如，中原农业保险为新型经营主体提供的高保障保险产品，就是在河南省级财政大力支持下研发的，新增的保额与保险责任所对应的财政补贴全部由省级财政负担。河南省财政厅通过支持面向新型农村经营主体的专属农业保险产品，有效提高了农业“三项补贴”的政策效能，很好地实现了支持粮食适度规模经营的政策目标。
（三）基于地方特色农业发展的需要扩大中央财政补贴品种
要基于地方特色农业发展的需要进一步增加保费补贴品种，尽可能扩大中央财政补贴的品种范围，满足地方的需求。中央财政要逐步对各地具有地方优势特色的农产品保险提供保费补贴，设立特色农产品保费补贴项目。
地方特色农业都是全国农业不可缺少的重要组成部分，基于各地农业发展需要开发的优势特色农业保险品种都有必要纳入中央财政补贴范围，以更好地支持现代农业的发展。
（四）以差异化的补贴政策实现农业保险公共服务的均等化
要基于实现基本公共服务均等化的要求，进一步优化地区差异化的保费补贴政策，实现农业保险的横向公平。按照比东部、中部和西部地区更加细分的区域确定地区差异化的中央财政补贴比例。中央财政的补贴比例要充分考虑到各地经济和社会发展水平的差异，并与地方财政的支持能力结合起来
另外，地方各层级政府的补贴比例与水平也要与该地区的经济发展水平以及财政负担能力相挂钩。特别应尽量降低直至取消市级、县级财政的补贴比例，以减轻地方政府特别是不发达地区地方政府的财政负担，实现农业保险公共服务的纵向公平。2014年“一号文件”提出“提高中央、省级财政对主要粮食作物保险的保费补贴比例，逐步减少或取消产粮大县县级保费补贴”，2015年“一号文件”再次强调“加大中央、省级财政对主要粮食作物保险的保费补贴力度”。一方面，农业生产大县对保险补贴的财政负担能力相对较低。另一方面，保障这些农业生产大县的农业发展，对于保障国家粮食安全具有重要的战略意义。
（五）以全额补贴和产品创新构建普惠性农业保险体系
可以考虑借鉴美国巨灾保险计划（CAT）的经验，通过全额补贴，构建为农户提供最基本风险保障的普惠性农业保险体系。
在实践操作中有两种选择：一是不区分小农户与现代农业经营主体，均提供全额补贴。粗略地匡算，我国2014年各级政府保费补贴250.7亿元，假设补贴比例总体约为80%，则如果在保持现有的保费收入规模不变情况下实行全额补贴，财政需要另行支出62.7亿元。但实施普惠性农业保险后，理论上可保种植面积应该全面覆盖。2014年，承保主要农作物超过15亿亩，约占全国主要农作物播种面积62%，以此推算，在全额补贴的情况下如果实现主要农作物播种面积100%覆盖，则应多支出254.7亿元（250.7÷0.62÷0.8-250.7）。即保费补贴在目前的基础上增加约250亿元，就可以全额补贴的方式实现对全国主要农作物的完全覆盖。
二是区分小农户与现代农经营主体，仅对小农户提供全额补贴，则所需的财政补贴更为有限。截至2014年底，全国经营面积在50亩以上的农户达到341.4万户，占农户总数的1.3%。如果以50亩（含）作为不提供全额补贴的标准，则无须对341.4万户提供全额保费补贴。粗略估计，经营面积在50亩以上的农户总的耕作面积大约占播种面积的五分之一，这样，新增补贴将只增加200亿元左右。
2014年，仅粮食直补、良种补贴、农机具购置补贴和农资综合补贴“四项补贴”，中央财政支出就超过1700亿。由此计算，新增加200-250亿元的补贴仅相当于“四项补贴”总量的11.8-14.7%，对财政的压力并不大。
实施全额保费补贴后，很好地解决了农险保险的缴费难问题，但仍然存在理赔难题，交易成本仍然高昂。建议同时进行产品创新，主要以区域产量保险和（或）天气指数保险取代当前的物化成本保险，以降低交易成本。目前大多数农户的经营规模仍然很小，要充分考虑利用区域产量保险以及天气指数保险等创新方案，探索适合中国的农业保险经营模式。如果全额补贴适用于创新后的保险产品，则由于这些产品的费率相对更低，财政因此支出的保费补贴也会相应减少。
（六）拓展补贴结构以提升农业保险支农地位
中国入世时承诺，农产品“黄箱补贴”不得超过产值的8.5%，据有关测算，中国已经逼近这条“黄线”。继续增加现有补贴种类的总量，将使我国在世界贸易组织规则总体范围内的支持空间进一步缩小，不利于我国充分利用规则调动种粮农民积极性、进一步提高种粮农民收入水平。因此，需要根据WTO规则调整和改革农业补贴政策，将部分“黄箱补贴”改为“绿箱补贴”，即将一部分农业补贴转为在世界贸易组织规则中使用不受限制的补贴，比如对农业保险的支持，进一步提升农业保险在支农体系中的地位和作用。
为此，要进一步拓展补贴结构，建立中央财政对农业保险经营机构经营管理费用和农业再保险以及其他形式的补贴制度。一是要兼顾政策需要以及不同险种间费用的差异性，实行差异化的经营管理费用补贴。比如，1995年，美国将巨灾保险计划（CAT）和多种风险作物保险（MPCI）中保障程度更高的产品的费用补贴率分别设定为14%和31%（当然，此后实际费用补贴率稳步下降）。二是建立中央财政对农业再保险的补贴机制。三是研究和探索对农业保险提供其他形式补贴的方式与方法。比如，一些保险公司正在积极探索商业模式的创新，以适应和促进现代农业发展。可以为这些公司在新的商业模式探索中需要的大量信息化、基础建设等投入提供恰当的支持。还可以借鉴国际通行做法，对农业保险新产品与计划的研发费用以及农户与农业保险员工的保险意识教育和培训提供相应的支持。
（作者系首都经济贸易大学教授，博士生导师）